De Nota Ruimte geeft ten aanzien van de recreatie aan dat het huidige aanbod van toeristisch-recreatieve voorzieningen onvoldoende voldoet aan de recreatiewensen van de samenleving. De samenstelling van  de bevolking en het toenemende belang van vrijetijdsbesteding vragen om nieuwe vormen van openlucht- en verblijfsrecreatie en om aanpassing van het huidige toeristische recreatieve aanbod (Nota Ruimte 2004). De recreatiesector moet de ruimte krijgen om te kunnen anticiperen op de veranderende behoefte van de samenleving en om zich tot een economische drager van (delen) van het platteland te ontwikkelen (Nota Ruimte 2004). Tevens geeft de nota aan dat provincies voldoende ruimte dienen te scheppen in hun streekplannen om de veranderende behoefte aan toeristisch-recreatieve voorzieningen in de samenleving te faciliteren. Concreet betekent dit dat rekening moet worden gehouden met nieuwe vormen van recreatie en toerisme en met uitbreiding en aanpassing van bestaande toeristische en verblijfsrecreatieve voorzieningen (Nota Ruimte 2004). Het gaat daarbij ook om vergroting van de mogelijkheden voor recreatie als nevenactiviteit op agrarische bedrijven (Nota Ruimte 2004). Eveneens biedt de zogenaamde saldobenadering de mogelijkheid om combinatieprojecten te ontwikkelen die leiden tot versterking van de ecologische hoofdstructuur. Door bijvoorbeeld een manege te koppelen aan natuurgebied waarin een ruiterpadenstructuur is aangelegd ontstaan meerdere elementen die in één project kunnen worden uitgevoerd. De nota geeft aan dat de primaire verantwoordelijkheid voor de basiskwaliteit van het Nederlandse landschap ligt bij de provincies.  

Ten aanzien van de grondgebonden agrarische bedrijven geeft de Nota Ruimte aan dat van de provincies wordt verwacht dat zij sturing geeft aan verdere ontwikkeling. 

In de Visie Paard en Landschap (LNV 2006) geeft het ministerie een aanzet op welke wijze de provincies en gemeenten om moeten gaan met paardenbedrijven qua economische groei en landschappelijke inpassing. In het volgende hoofdstuk volgt een verdere uitleg van deze visie.  

De Sectorraad Paarden, onderdeel van het productschap Vee, vlees en eieren, heeft vanuit haar invalshoek de nota Paardenhouderij en Ruimtelijke Ordening (2004) opgesteld. In de nota wordt de positie van paardenhouderijen in Ruimtelijke Ordening aangegeven waarbij een groot aantal bedrijfstypen en vormen van paardenhouderijen aan bod komen. In een matrix, figuur 8, worden de bedrijfstypen gecategoriseerd in drie soorten vestigingslocaties. De drie locaties zijn: Agrarische bestemming, Semi-agrarische bestemming en de Randstedelijke- en recreatiegebieden. Bij ieder bedrijfstype is aangegeven welke locatie geschikt is voor vestiging.  

De matrix is als volgt: 

Figuur 8 Bron: Sectorraad paarden               

Een van de opmerkelijkheden die de Sectorraad hanteert is de overlap van de diverse bedrijfsvormen ten opzichte van de drie vestigingsplaatsen. Bepaalde bedrijfsvormen zijn op meerdere vestigingsplaatsen mogelijk. In de meeste gevallen wordt ruimtelijk gezien bij provincie en gemeente namelijk een scheiding gemaakt tussen de bestemmingen en functies.  

De matrix geeft alleen voor de verenigingsaccommodatie en de manege aan dat vestiging van dergelijke bedrijven alleen in de randstedelijke en recreatieve gebieden plaats kunnen vinden. Dit heeft volgens de raad te maken met het verzorgingsgebied van de bedrijven. De meeste klanten van deze bedrijven komen uit de omliggende dorpen en steden. Ook de manege en de verenigingsaccommodatie verdienen volgens de raad wel een plek in het buitengebied in plaats van op een industrieterrein. Daarnaast geeft de raad aan dat binnen de verschillende bedrijfstypen ook diverse mengvormen voorkomen. Voor de mengvormen is eveneens een matrix opgenomen, evenals een matrix voor de benodigde (ruimtelijke) voorzieningen die per bedrijfstype nodig zijn. 

De sectorraad stelt een aantal beleidscriteria die gehanteerd zouden moeten worden bij de herziening van de bestemmingsplannen. Zo stelt de raad ondermeer dat bestemmingsplannen een afzonderlijk hoofdstuk ‘paardenhouderij’ zou moeten bevatten met bijbehorende doeleindenomschrijving en voorschriften. Daarnaast dient onderscheid  te worden gemaakt tussen productiegericht, gebruiksgericht en het hobbymatig houden van paarden. Bij het toetsen van een bouwaanvraag/ verzoek om vrijstelling dient een bedrijfsplan te worden overhandigd om de levensvatbaarheid van het bedrijf te kunnen aantonen. Bij het beoordelen van een aanvraag kunnen gemeenten advies vragen aan de regionale beoordelingscommissie.    

3.3 Provincie 

Volgens het Provinciaal Omgevingsplan (POP, 2000) dienen nieuwe niet-agrarische of aan de landbouw verwante activiteiten op een bedrijventerrein te worden gevestigd. Daarbuiten wordt alleen ruimte geboden aan kleine bedrijven die zich willen vestigen in vrijkomende waardevolle panden. De recreatieve ruitersport wordt in het provinciaal beleid geschaard onder de niet-agrarisch of aan de landbouwverwante bedrijven en heeft geen functionele binding met het buitengebied. Dit wordt eveneens aangegeven in de uitspraak van de voorzieningen rechter ABRS 5 februari 2003, nr. 200203946/1.  

De provincie geeft ten aanzien van maneges aan dat de vestiging van maneges, gezien de ruimtelijke en functionele effecten, thuishoort in de kernrandzone, tussen onbebouwd en bebouwd gebied. Daarnaast is het mogelijk, in bepaalde omstandigheden, een manege te vestigen in vrijkomende waardevolle bebouwing. Paardenhouderijen zoals fokkerijen en stoeterijen worden in het provinciaal beleid gezien als agrarische activiteit. De recreatieve paardenhouderijen zoals een sportstal worden niet gezien als agrarische activiteit omdat ze de binding missen met het agrarisch gebied. Dit betekent dat de recreatieve ruitersport zich niet in het buitengebied mag vestigen tenzij het in bijzondere gevallen een vrijkomend waardevol pand betreft. Met name het beperken van de grote bedrijfsgebouwen in het buitengebied die de recreatieve ruitersport nodig heeft om het bedrijf te kunnen exploiteren, vormen de basis van het gevoerde beleid. De verschillende andere bedrijfsvormen en combinaties worden niet verwoord en uitgewerkt in het provinciaal beleid terwijl de combinatievormen veel voorkomen in het buitengebied.  

Op dit moment worden de voorbereidingen getroffen voor de ontwikkeling van een nieuw Provinciaal Omgevingsplan ter opvolging van het POP (14 december 2000) dat is vastgesteld door Provinciale Staten en een tussentijdse herziening van het POP, het zogenaamde POP II. Deze visie kan een belangrijke bijdrage leveren aan het nieuwe POP. 

3.4 Gemeente 

In de nota De Koers Verlegd verwoordt de gemeente haar beleidskeuze om van agrarische gemeente te groeien naar een woon- en recreatiegemeente. De nota beschrijft de keuze van het college dat door autonome processen de gemeente transformeert van agrarische gemeente naar een woon- en recreatiegemeente. De landschappelijke kwaliteit herbergt veel mogelijkheden voor een prettig woon en leefklimaat. Deze visie biedt kansen voor de recreatie sector om zich verder te manifesteren. Ook de recreatieve ruitersport kan hier van profiteren.  

De gemeente Grootegast heeft in de notitie ‘Hobbymatig en bedrijfsmatig houden van paarden’ (2003) haar huidige beleid ten aanzien van dit onderwerp verwoord. De notitie maakt onderscheid tussen het hobbymatig en het bedrijfsmatig houden van paarden. Het hobbymatig houden van paarden is mogelijk bij een bestemming woondoeleinden, mits dit binnen het bouwvlak van de bestemming plaatsvindt. Het hobbymatig houden van paarden kan worden beschouwd als verhoging van het woongenot. Binnen de woonbestemming mogen in het huidige beleid 5 tot 10 paarden worden gehouden. Afhankelijk van de milieucategorie varieert het aantal paarden van maximaal 5 (bij een categorie 1 en 2) tot maximaal 10 (bij een categorie 3 en 4) paarden/pony’s. Deze categorie-indeling komt overeen met de afstandsgrafiek die wordt toegepast in de Brochure Veehouderij en Hinderwet. Het houden van 11 of meer paarden wordt in de notitie gezien als bedrijfsmatig. 

Het hobbymatig houden van paarden bij een bestemming ‘Agrarische doeleinden’ is eveneens mogelijk. Het houden van paarden voor eigen gebruik naast een agrarisch bedrijf kan worden beschouwd als ontspanning. In feite is dit te vergelijken met het hobbymatig houden van paarden bij de woonbestemming. De nadruk dient hier echter te liggen op het eigen gebruik. Het vragen van vergoedingen, het aanbieden van stallingruimte e.d. valt daarmee buiten het hobbymatig gebruik. Dit wordt in de nota gezien als het bedrijfsmatig houden van paarden.  

Bij het bedrijfsmatig houden van paarden (meer dan 11 paarden) kent de notitie twee typen, het productiegericht en het gebruiksgericht houden van paarden. De productie gerichte benadering houdt in dat het paard zelf centraal staat terwijl bij de gebruiksgerichte benadering de activiteit met het paard centraal staat. Een paardenfokkerij is productie gericht en een manege is een gebruiksgerichte activiteit met paarden. Productie gerichte bedrijven worden gelijk gesteld met agrarische bedrijven. Een aanvraag voor een nieuw vestiging van een manege in de gemeente wordt getoetst aan een aantal criteria.

In de conceptontwikkelingsvisie Marum – Grootegast alsmede in de nota “De Koers Verlegd” is gekozen maneges voornamelijk toe te staan in het gebied rondom Opende, omdat in dit gebied agrarische bestemmingen zijn en/of zullen vrijkomen als gevolg van een terugtredende agrarische sector. In combinatie met de recreatieplas Strandheem is dit gebied aangewezen als uitvalsbasis voor de paardensport. Ons college handhaaft onverkort dit standpunt. Desalniettemin zijn wij bereid ook elders in de gemeente dergelijke vestigingsmogelijkheden voor maneges te bieden, waarbij de navolgende criteria zouden moeten worden gehanteerd: 

• de betreffende locatie moet zijn gelegen in de directe nabijheid van de ecologische hoofdstructuur en/ of gebieden A t/m D, aangewezen in de ontwerpbeleidsnota Recreatie en Toerisme: Toerist in Zicht; 

• ligging bij voorkeur in de dorpsrandzone; 

• het leveren van een deugdelijke economische onderbouwing; 

• de activiteiten mogen de agrarische functie van aangrenzende, niet bij het bedrijf behorende gronden en woonbebouwing niet belemmeren; 

• de activiteiten mogen niet leiden tot onevenredige aantasting van het landschap; 

• de activiteiten moeten zoveel mogelijk de uiterlijke verschijningsvorm van de betreffende bebouwing in stand houden, en zoveel mogelijk binnen de bestaande bebouwing gerealiseerd  worden;

• voldoen aan de eisen van de milieuwetgeving; 

• de activiteiten mogen geen onevenredig grote verkeersbelasting met zich meebrengen; 

• het bedrijf dient adequaat ontsloten te zijn voor verkeer; 

• het parkeren dient volledig op eigen terrein te geschieden. 

De paardennotitie van de gemeente is gericht op de recreatieve ruitersport. Toch wordt in de notitie alleen gesproken over vestigingseisen ten aanzien van de nieuwvestiging van een manege. Voor de overige bedrijfsvormen die de recreatieve ruitersport kent, zijn geen vestigingscriteria opgenomen omdat deze een andere ruimtelijke uitstraling hebben dan de manege’s.  

De aanleg van paardenbakken is al enige jaren in discussie. Onder paardenbakken wordt verstaan: “een door middel van een afscheiding afgezonderd stuk terrein met een andere ondergrond dan gras, kennelijk ingericht voor het africhten en/of trainen en berijden van paarden en pony’s en/of zonder de daarbij komende voorzieningen”. Met name de zandbakken die omgeven zijn met witte hekken in het agrarisch gebied zijn veel gemeenten een doorn in het oog. Het toestaan van paardenbakken buiten het bouwblok, in het agrarisch gebied, leidt tot vrijstellingsprocedures waarbij vaak maatwerk geleverd moet worden ten aanzien van de landschappelijke inpassing, lichtmasten en de omheining. Het aanleggen van paardenbakken op een perceel in het agrarisch gebied is feitelijk een functiewijziging van het agrarisch productiegebied en dienen binnen het bouwblok van de woonbestemming of de agrarische bedrijfsbestemming te worden aangelegd. Over deze beleidslijn is de gemeente in het gelijk gesteld door de Commissie voor Bezwaar en beroepsschriften.

3.5 Conflicten in het beleid 

Het rijksbeleid zet in op een versterking van het buitengebied door middel van het stimuleren van recreatieve initiatieven in combinatie met natuurontwikkeling. De nieuwe inzichten in de nota Ruimte zijn nog niet doorvertaald op provinciaal niveau. Het Rijk geeft wel aan dat de bevoegdheid voor het uitvoeren van het nieuwe beleid een taak is van de provincies. De provincie Groningen zal de nota ruimte door moeten vertalen in haar eigen ruimtelijke beleid.  

Ten aanzien van de gebruiksgerichte bedrijven geldt alleen voor maneges dat de notitie aanvullende eisen stelt aan de locatie. De notitie gaat daarbij voorbij aan een aantal andere vormen van gebruiksgerichte paardenhouderijen zoals de dressuurscholen, pensionstallen e.d. Deze bedrijfsvormen vragen een andere ruimtelijke benadering dan de maneges. Ook komt een aantal mengvormen voor waaronder ook mengvormen tussen gebruiks- en productie gericht houden van paarden. In die situaties zou de notitie een minder rechtlijnig regime moeten kunnen bieden. De uitgangspunten van de notitie zijn echter al ruimer dan de regeling van de provincie toestaat.  

Het provinciaal beleid POP uit 2000 komt niet op alle vlakken overeen met de nieuwe nota Ruimte. De nota Ruimte geeft aan dat recreatieve voorzieningen een bijdrage kunnen leveren aan het platteland. Eveneens kan gebruik worden gemaakt van de recreatieve sector als het gaat om de realisering van de EHS in de vorm van combinatie projecten. In het provinciaal beleid wordt de recreatieve ruitersport door haar vraag aan ruimte en gebouwen verwezen naar een bedrijventerrein omdat zij de binding mist met het buitengebied. De sectorraad bestrijdt dit en geeft aan dat de recreatieve ruitersport wel degelijk een binding heeft met het buitengebied. Vanuit de sector is de behoefte om activiteiten in het buitengebied te verrichten vele malen sterker dan op een bedrijventerrein.  

De nota van de sectorraad (2004) komt sterk overeen met het gemeentelijk beleid (2003) als het gaat om de productie en gebruiksgerichte benadering. Toch wordt in het gemeentelijk beleid een scheiding gemaakt tussen gebruiksgerichte bedrijven en de productie gerichte bedrijven en kent de gemeentelijke nota geen overlap in verschillende bestemmingen en gemengde bedrijfsvormen. Dit heeft als gevolg dat bij het toetsen van aanvragen niet alle activiteiten binnen één bestemming te vatten zijn waardoor de ruimtelijke afweging problemen oplevert als het gaat om het bepalen van de hoofdactiviteit. In vele gevallen wordt negatief geadviseerd als het een aanvraag betreft waar de hoofdactiviteit de recreatieve ruitersport betreft.  

Ten opzichte van het provinciaalbeleid is het gemeentelijk beleid ruimer in haar opvatting om recreatieve ruitersport in het buitengebied toe te staan. Echter is de gemeente afhankelijk van de beslissingen van de provincie als het een vrijstellingsprocedure betreft. In twee gevallen in de gemeente heeft de provincie in afwijking van haar beleid besloten een verklaring van geen bezwaar af te geven voor een functiewijziging van een privé-stal naar een manege en een uitbreiding van een dressuurschool. 

Ten aanzien van de paardenbakken kan worden gesteld dat het aantal bakken dat bij woningen wordt aangelegd, toeneemt. Dit gaat in de toekomst vaker leiden tot overlast door opwaaiend zand en vliegen. Met name waar de bebouwingsstructuur geconcentreerder is gaat dit tot meer problemen leiden.  

In het volgende hoofdstuk zal nader worden ingegaan op deze vraag en wordt een voorstel gedaan voor een nieuwe benadering van de paardenhouderij in combinatie met het buitengebied.  

4 Ruimtelijke visie

4.1 Inleiding 

De agrarische sector is van oorsprong de belangrijkste ruimtegebruiker die het huidige landschap in het Westerkwartier heeft gevormd. Doordat in het Westerkwartier geen grootschalige landinrichting heeft plaatsgevonden is het kleinschalige landschap grotendeels in tact gebleven. In het buitengebied zijn meerdere nieuwe functies ontstaan nadat de agrarische sector zich ging terugtrekken. Het onderhoud en de instandhouding van het landschap komt door een terugloop van het aantal agrarische bedrijven sterk onder druk te staan. De landschappelijke kwaliteiten zijn van groot belang voor de recreatieve sector, waaronder ook de recreatieve ruitersport. Als het landschapsonderhoud niet meer kan worden gegarandeerd dan betekent dit dat de basiskwaliteit van het recreatieve gebruik wordt bedreigd. Het vinden van een nieuwe economische drager voor het buitengebied in de vorm van recreatie zal zich, bij het wegvallen van de landschappelijke kwaliteit en mogelijkheden, niet in stand kunnen houden of verder ontwikkelen. Het vestigen van recreatieve ruitersport op locaties in het buitengebied heeft als neveneffect dat door de externe werking en uitstraling een positieve bijdrage wordt geleverd aan het landschap en landschapsonderhoud doordat meerdere hectares aan grond door de recreatieve ruitersport in gebruik is. Dit in tegenstelling tot de diverse bedrijven die zich nu in het buitengebied vestigen zoals staalconstructiewerk, handel in sierbestrating en opslag. Dergelijke bedrijven hebben een intern gerichte bedrijfsvoering en uitstraling en hebben geen rol in het onderhoud van het landschap. 

In dit hoofdstuk wordt een aantal oplossingen aangedragen om de spanning tussen het wel of niet toelaten van recreatieve ruitersport in het landelijk gebied te doorbreken. Daarnaast wordt een antwoord geformuleerd op de vraag of het mogelijk is om paardenhouderijen in te zetten als nieuwe economische drager voor het landelijk gebied van Grootegast en welke beleidsverandering nodig is om de nieuwe benadering te bewerkstelligen? En is dit een haalbare zaak? 

4.2 Beleidsmatig 

De keuze voor de recreatieve ruitersport in het buitengebied levert strijdigheid in het beleid tussen provincie en gemeente.  

Op het moment dat op een voormalige agrarische bedrijfslocatie een gebruiksgerichte paardenhouderij wordt gevestigd of dat een productie gericht bedrijf ook gebruiksgerichte ruitersport activiteiten gaat ontplooien wordt de situatie divers benaderd. In die gevallen handelt de gebruiker in strijd met de agrarische bedrijfsbestemming. De gemeente staat voor de keuze of zij handhavend gaat optreden, dan wel dat de situatie wordt gelegaliseerd. Als de gemeente besluit om de situatie te legaliseren dan zal hiervoor goedkeuring moeten worden verkregen van de provincie. De provincie toetst de aanvraag aan het huidige POP en zal haar voorkeur uitspreken voor vestiging van de recreatieve paardenhouderij op een bedrijventerrein of in de dorpsrandzone. Bij een combinatiebedrijf (productie en gebruiksgericht) zal de aanvraag leiden tot een discussie over de juiste locatie. Vestiging op een bedrijventerrein of in het buitengebied? Het beleid van de gemeente komt daarin niet overeen met de provincie. Toch zijn de gemengde bedrijven de meest voorkomende vorm in de paardensector. Dit betekent dat de vraag over de juiste locatie vaak ter discussie staat omdat geen duidelijk keuze is gemaakt over de beleidslijn. 

Wij zijn van mening dat die strijdigheid niet onoverkomelijk is. De keuze voor dergelijke bedrijven op een bedrijventerrein vindt zijn oorzaak in de oppervlakte en de ruimtelijke kwaliteit van de gebouwen. Het vestigen van een manege op een bedrijventerrein is geïnitieerd vanuit de uitstraling en inrichting van de gebouwen. Vanuit de Hippische bond wordt echter vanuit de paardensport geredeneerd waarbij beleving, veiligheid en de paardensport het uitgangspunt is. Paardrijden op een industrieterrein spreekt dan ook niet tot de verbeelding. Buitenritten die vanaf een industrieterrein worden gemaakt worden zowel door verkeersdeelnemers als ruiters niet als veilig ervaren. Het gebruik van doorgaande wegen leidt vaak tot onveilige verkeerssituaties omdat beide partijen moeilijk op elkaar kunnen anticiperen.  

Daarnaast is het houden van dieren in een industriële omgeving een ongewenste combinatie die niet past binnen de rurale levensstijl van vele bewoners van het buitengebied. Het houden van dieren is primair voorbehouden aan het buitengebied. Het houden van koeien in relatief goedkope stallen van damwandprofiel is geen probleem. Het houden van paarden in een dergelijk gebouw betekent dat het bedrijf zich op een industrieterrein dient te vestigen. Terwijl in beide situaties de gebouwen onderdak bieden aan dieren. Nieuwe invulling van vrijkomende agrarische bebouwing dient volgens ons juist bij voorkeur plaats te vinden door paardenliefhebbers in plaats van bedrijfsactiviteiten die totaal geen binding heeft met het buitengebied.  

Om de recreatieve ruitersport te stimuleren en een plek te bieden in het agrarisch landschap kan hiervoor een afzonderlijke bestemming worden opgenomen in het bestemmingsplan. Dit betekent dat voor ieder recreatief ruitersportbedrijf een vrijstelling of een wijzigingsprocedure moet worden gevoerd, wat leidt tot een lange proceduretijd. Aangezien de recreatieve ruitersport in deze visie wordt aangemerkt als bedrijfstak die weldegelijk een binding heeft met het buitengebied dienen deze bedrijven te worden opgevat als agrarisch bedrijf die gebruik kan maken van de bebouwingsmogelijkheden.  

De groeiende paardensector wordt door ons niet als bedreiging ervaren voor het buitengebied, maar is een kans voor het behouden van de landschappelijke kwaliteit en het creëren van een recreatieve infrastructuur. Voor de paardensector betekent dit dat de recreatieve ruitersport als nieuwe economische drager zou kunnen worden ingezet in het landelijk gebied. Eventueel in combinatie met de saldobenadering van de Nota Ruimte, beschreven in hoofdstuk 3.1 van deze visie, zou de recreatieve ruitersport een versterking van de Ecologische Hoofdstructuur kunnen genereren. Ten aanzien van de agrarische paardenhouderijen geldt dat het huidige beleid van de reguliere agrarische bedrijven wordt gevolgd.      

In het onderstaande overzicht is aangeven welke vormen van het houden van paarden volgens deze visie binnen een aangegeven bestemming van de bestemmingsplannen mogelijk zijn. Ten opzichte van het schema van de Sectorraad is de categorie wonen en het bedrijfstype hobbystal toegevoegd. De reden hiervoor is dat in het buitengebied niet alleen bedrijfsmatige situaties voorkomen maar met name ook hobbymatig veel paarden worden gehouden. 

Het schema maakt gebruik van de invulling van de Kadernota voor het bestemmingsplan Buitengebied voor de vier gemeenten, waar naast de agrarische bedrijfsbestemming ook een agrarische tussen bestemming is gecreëerd om ook hobbyboeren wat meer ruimte te bieden. De voorgestelde beleidslijn is in een viertal thema’s te onderscheiden; woonbestemmingen, agrarische bedrijven, semi-agrarische bedrijven en manege’s. In de volgende paragrafen wordt figuur 9 nader toegelicht.  

Figuur 9                        

4.3 Woonbestemmingen 

Het eerste thema in het overzicht is de woonbestemming. In toenemende mate worden bij de woonbestemming paarden gehouden. Bij de woningen worden faciliteiten gecreëerd om het houden van paarden mogelijk te maken zoals de aanleg van een mestopslag, paardenbak en stal.